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Assessing the Second Generation Conditionality: Minority Rights as the Component of EU Conditionality Policy for the Western Balkans

This dissertation is about the pre-accession diversity conditionality that requires broadest integration of national minorities in the Western Balkans countries (Bosnia and Herzegovina, Croatia, the former Yugoslav Republic of Macedonia, Kosovo, Montenegro and Serbia) currently aspiring to attain membership in the European Union. The first generation minority conditionality required respect for and protection of persons belonging to minorities and was applied towards the Central and Eastern European (CEE) countries. In comparison to the first generation minority conditionality, which primarily required normative and institutional mechanisms for accommodation of national minorities, the second generation conditionality contains novel elements related to refugee return, prosecution of war crimes and post-conflict inter-ethnic reconciliation. The introduction of such tailor-made diversity conditionality might be explained by the Union’s goal to address the atrocities of the violent wars and conflicts that hit the region in 1990s. By applying the second generation conditionality the EU is attempting to stabilise the region by igniting a developing, democratic political culture and consequently contributing to the quality of democracy in the region. The research work has several interrelated objectives: (1) to describe the relevance of the political culture for democratic consolidation ; (2) to position the EU as the political socialization agent since, trough the Stabilization and Association process (SAp), the tailor-made pre-accession policy for the Western Balkans, which transfers values such as respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities etc. ; (3) to illustrate remaining inadequacies in the development of the democratic political culture in spite of two decades of the Western Balkans post-conflict and post-authoritarian transition ; and (4) to provide conclusions if a tailor-made diversity conditionality for the Western Balkans is able to produce sociocultural changes that will increase the level of interpersonal trust among the populations of the countries that are still torn along inter-ethnic cleavages. This rise of interpersonal trust should be reflected in an emergence of democratic or civic political culture. In turn, such political culture should stabilise democracies and help rectify the wrongdoings in the region that was until recently, involved in violent, large-scale wars and ethnic conflicts. The empirical data presented demonstrate that the Western Balkans societies are characterized by weak civic cultures. Results show that subject orientations toward political institutions and outcomes are prevalent among the Western Balkans citizens. This is even more due to the recent wars and inter-ethnic conflicts that resulted in deteriorated inter-personal contacts and decreased cooperation across ethnic lines. Such prevailing political culture does not contribute properly to stabilisation and consolidation of democracy. Therefore, it seems obvious that socialization into democratic political culture is necessary in the region, as well as polices that foster the rise of interpersonal trust. Namely, trust is not only a political-cultural variable essential for emergence and consolidation of democratic stability and democratic political culture. It, moreover, encourages development of other pertinent political-cultural variables, like tolerance, political participation, associational membership and social capital. Democratic consolidation is a multidimensional process which sees many steps simultaneously occurring at different levels ; it initiates often with normative changes, which are being brought into practice by accomplishments of democratic institutions, it presupposes existence of civil society, it requires active citizens’ popular participation, whereas it simultaneously takes place with economic transformation. In addition, for the Western Balkans democratic consolidation to be successful it is necessary that strengthening of democratic politics and economies is accompanied by the development of the institutions capable of absorbing inter-ethnic conflicts. In this dissertation I underlined the variable of democratic political culture in political and societal transformation, considering it the most important factor for the consolidation of democracy. In addition, I treated political conditionality vis-à-vis ‘respect for and protection of minorities’ as a means of a socialization and collective learning process resulting in norm internalization and the development of new values. Contemporary democratic societies are founded on different forms of trust and association. The sense of trust considered important for democratic consolidation of the region, rich in both post-authoritarian and post-conflict countries, is a thin or civic trust, not the thick form of trust embedded in personal relationships. The civic trust emerges among citizens who do not necessarily share ethnic, religious, cultural traits, but who are members of the same political community. Apart from creating conditions that are conductive to appearance of civic trust, the creation of multiple identities could also turn to be constructive in overcoming ethno-national exclusiveness in the Western Balkans. Indeed, systematic development of civic identity in each of the Western Balkans countries would in a long run help in pacification of the region, and, very likely, contribute to establishment of more tolerant societies. This particular post-conflict mechanism also makes a majority of the population understanding and accepting of special minority rights for members of national minorities residing in their country. Civic education, moreover, raises informed, critical and responsible citizens, thus contributing to consolidation of democratic political culture. The EU is hereby understood as a political community based on common values, those being respect for human dignity, fundamental rights, including the rights of national minorities ; freedom, democracy, equality, and the rule of law. Member States of the EU are societies in which these values are profoundly accepted and whose institutions foster and protect those values by establishing them as constitutional principles of pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality. It is inevitable that values and orientations towards these cultural factors vary from one to another Member State, depending on how long country has been an established democracy. However, this research started from an assumption that common EU values exist and that they are promoted and exported in the EU accession process. The Western Balkans countries must demonstrate that they are willing to embrace the values that constitute a foundation in the European association. Founding European values have not only helped spread peace, prosperity and democracy across Europe, but sharing of fundamental values in a society and a political union serves as social glue, and they are fostered by the existence of interpersonal trust. Arguing that changes of value systems might result in transformed socio-political cultural circumstances, I endeavoured to demonstrate that through expanded, tailor-made conditionality, the EU plays a central role in modelling a new, more inclusive, more tolerant and better stabilised political culture in the Western Balkans (potential) candidate countries. Such external socialization contributes not only to the establishment of interpersonal trust but it supports development of fair and just societies and contributes to the social cohesion of all ethnic (and societal) groups in the Western Balkans countries. In addition, it contributes to the rise of stability and, eventually, decreases chances for perpetuation of inter-ethnic conflicts. ------ Diese Doktorarbeit erforschte die „pre-accession diversity conditionality“ (von der EU formulierte Bedingungen im Rahmen der Vorbeitrittsanforderungen), die eine möglichst umfassende Integration nationaler Minderheiten in einigen Staaten des westlichen Balkan (Bosnien und Herzegowina, Kroatien, Mazedonien, Kosovo, Montenegro und Serbien) fordert, die derzeit eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union anstreben. Die „first generation conditionality“, also die erste Stufe von Bedingungen und Auflagen im Bereich der Minderheitenrechte, forderte Respekt und Schutz gegenüber Minderheiten und richtete sich auf die Staaten Mittel- und Osteuropas. Im Unterschied zur ersten Stufe, die primär normative und institutionelle Regelungen zur Eingliederung der nationalen Minderheiten einforderte, beinhaltet die zweite Stufe nunmehr neue Bedingungen im Zusammenhang mit Fragen der Flüchtlingsrückkehr, der strafrechtlichen Verfolgung von Kriegsverbrechen und der inter-ethnischen Versöhnung nach den Konflikten auf dem Balkan. Die Einführung solch maßgeschneiderter Anforderungen mag seine Erklärung darin finden, dass die Union die Gräueltaten der Kriege und Konflikte thematisieren wollte, welche die Region in den 1990er Jahren erlitt. Die zweite Stufe von Anforderungen bemüht sich um die Stabilisierung der Region durch die Förderung einer demokratischen politischen Kultur, die die Demokratie insgesamt stärken soll. Die vorliegende Forschungsarbeit hat mehrere miteinander verbundene Zielsetzungen: (1) Beschreibung der Relevanz politischer Kultur für die demokratische Konsolidierung ; (2) Anerkennung der EU als den maßgeblichen Akteur politischer Sozialisierung, weil die EU mittels des Stabilisierung- und Assoziierungsprozesses (SAp) einen Wandel der politischen Kultur in den Ländern des westlichen Balkan bewirkt ; (3) Veranschaulichung der noch bestehenden Unzulänglichkeiten bei der Entwicklung der politischen Kultur angesichts der schon zwei Jahrzehnte andauernden Postkonflikt- und Postautoritären Transition ; und (4) Darlegung von Schlussfolgerungen zur Frage, ob „maßgeschneiderte“ - an die Vielfalt des westlichen Balkan angepasste - Anforderungen soziokulturelle Änderungen bewirken können, die das Maß an zwischenmenschlichem Vertrauen zwischen den Bevölkerungsgruppen derjenigen Länder, die immer noch entlang interethnischer Bruchlinien zerrissen sind, heben. Das Konzept der politischen Kultur in dieser Doktorarbeit dient als Ausgangspunkt für ein besseres Verständnis der politischen Transformation der Regime der Länder des westlichen Balkan. Es ist der grundsätzliche Standpunkt dieser Forschungsarbeit, dass die Bürger der Europäischen Union die Werte, auf denen die Union beruht, grundsätzlich teilen. Die grundlegenden Werte Europas haben nicht nur dazu beigetragen, Frieden, Wohlstand und Demokratie in Europa zu stiften ; gemeinsame, geteilte Werte und eine politische Gemeinschaft dienen auch als soziales Bindemittel. In Verbindung mit den demokratischen Traditionen der Mitgliedsstaaten ergeben diese Werte eine sich abzeichnende, gemeinsame demokratische politische Kultur der EU. Obwohl sich einzelne Werte und Orientierungen der Mitgliedsstaaten zwar dennoch unterscheiden, dies abhängig von der konkreten demokratischen Tradition eines jeden Landes, geht diese Forschungsarbeit von der These aus, dass gemeinsame europäische Werte existieren und dass diese im Rahmen des EU-Erweiterungsprozesses gefördert und „exportiert“ werden. Namentlich erwartet die EU in der Vorbeitrittsphase von den (potentiellen) Kandidatenländern nicht nur die Annäherung an den europäischen Rechtsbestand, sondern auch die Übernahme ihrer Werte. Dies deshalb, da ein Übereinkommen zu gemeinsamen Werten die Voraussetzung für eine stabile Gesellschaft bildet (selbst für den Fall einer übernationalen politischen Einheit wie der Europäischen Union). Die Länder des westlichen Balkan müssen deshalb deutlich machen, dass sie bereit sind, jene Werte zu übernehmen, die die Basis der Europäischen Einigung darstellen. Diese Dissertation zeigt, dass die demokratische Konsolidierung ein multidimensionaler Prozess ist, der gleichzeitig auf verschiedenen Ebenen und in vielen Schritten stattfindet. Er beginnt oft mit normativen Veränderungen, die durch Errungenschaften der demokratischen Institutionen in die Praxis „übersetzt“ werden. Er setzt die Existenz einer Zivilgesellschaft voraus, er erfordert die aktive Teilnahme der Bevölkerung, obgleich er zeitgleich mit der ökonomischen Transformation stattfindet. Damit die demokratische Konsolidierung in einer Region mit Belastungen aus jüngsten Kriegen und interethnischen Konflikten erfolgreich verläuft, bedarf es neben der Stärkung von demokratischen Politiken und der Wirtschaft auch der Entwicklung von Institutionen, die interethnische Bruchlinien überbrücken können. Ich betonte deshalb die Variable der demokratischen politischen Kultur für die politische und gesellschaftliche Transformation, weil ich sie als wichtigsten Faktor für die Konsolidierung der Demokratie halte. Darüber hinaus behandelte ich die politische Konditionalität in Bezug auf den Respekt für und den Schutz von Personen, die Minderheiten angehören, als ein Mittel der politischen Sozialisation und des kollektiven Lernprozesses, der schließlich in die Internalisierung von Normen und die Entwicklung neuer Werte mündet. Der dieser Dissertation zu Grunde liegende konstruktivistisch-kulturalistische Ansatz geht davon aus, dass die Reaktionen von Menschen auf Situationen durch ihre eigenen, subjektiven Orientierungen und Verhaltensregeln bestimmt werden. Diese Dissertation hat aufgezeigt, dass Nationalismus beim Zusammenbruch der Jugoslawischen Föderation eine Schlüsselrolle gespielt hat, weil ethnische „Mobilmacher“ ethnische Spaltungen ausnutzten, um ihre Anhänger in politischen Prozessen abzugrenzen und zu mobilisieren. Weil die Menschen in den neu entstehenden Nationalstaaten einer Ethnomobilisierung, d.h. Prozessen einer unzivilisierten Sozialisierung, ausgesetzt waren, konnten bürgerliche Werte im sozialen und politischen Leben der neuen Demokratien keine Wurzeln schlagen. Im Gegenzug herrschen in der Region Werte, die durch Retraditionalisierung und ethnozentrische Ansichten geprägt sind. Durch den konstruktivistisch-kulturalistischen Ansatz konnte diese Dissertation aufzeigen, dass kulturelles Lernen durch externe Rahmenbedingungen gefördert werden kann, d.h. durch den EU-Beitrittsprozess bestimmte Werte gefördert werden, die von den zukünftigen Mitgliedsstaaten angenommen und (zumindest formal) in der nationalen Gesetzgebung und der institutionellen demokratischen Praxis umgesetzt werden müssen. Darüber hinaus zeigte ich auf, dass ein konstruktivistisch-kulturalistischer Ansatz glaubwürdig zur Erklärung des sozialen Wandels herangezogen werden kann und damit zu positiven Folgen des europäischen Erweiterungsprozesses für die Verbesserung von Minderheitenrechten und interethnischen Beziehungen in den Ländern des westlichen Balkan beiträgt. Die EU fungiert insofern als sozialisierender Akteur innerhalb des Beitrittsprozesses, indem sie die beschränkte und subjektive politische Kultur auf dem westlichen Balkan partizipatorischer und demokratischer macht. Indem die EU auf die Umsetzung von Minderheitenrechten und die Integration aller (ethnischer) Gruppen in politische Prozesse und die Gesellschaft besteht, stärkt sie implizit eine Kultur des Konsenses und der Kooperation in den zukünftigen Mitgliedsstaaten des westlichen Balkan. Genau diese Art politischer Kultur, bürgerlich oder demokratisch, stabilisiert langfristig die Demokratie und dient als Garantie zur Konfliktprävention. Die empirischen Daten, die in dieser Dissertation dargelegt wurden, zeigen, dass die Gesellschaften des westlichen Balkan durch eine schwache zivilgesellschaftliche Kultur gekennzeichnet sind. Die Ergebnisse verdeutlichen, dass subjektive Ansichten gegenüber politischen Institutionen und Ergebnissen unter den Bürgern des westlichen Balkan vorherrschend sind. Dies gilt umso mehr auf Grund der jüngsten Kriege und interethnischen Konflikte, deren Ergebnis verschlechterte Kontakte und die Abnahme zwischenmenschlichen Vertrauens entlang ethnischer Linien sind. Diese vorherrschende politische Kultur trägt nicht zur Stabilisierung und Konsolidierung der Demokratie bei. Aus diesem Grund werden im Rahmen der „second generation conditionality“ Strategien gefördert, die das zwischenmenschliche Vertrauen stärken. Vertrauen ist eine politisch-kulturelle Größe, die für das Entstehen und die Konsolidierung von demokratischer Stabilität und demokratischer politischer Kultur unerlässlich ist. Vertrauen unterstützt zudem die Entwicklung anderer relevanter politisch-kultureller Variablen, wie Toleranz, politische Teilhabe, Zugehörigkeitsgefühl und Sozialkapital. Folglich argumentierte ich, dass alle Bestandteile der „second generation conditionality“ (d.h. Minderheitenschutz, Flüchtlingsrückkehr, strafrechtliche Verfolgung von Kriegsverbrechen und Versöhnung) der Verbesserung des zwischenmenschlichen Vertrauens dienen. Jenes Gefühl von Vertrauen, das für die Konsolidierung der Demokratie in einer Region wichtig ist, die sowohl post-autoritäre als auch post-Konflikt-Länder erfasst, ist ein ziviles Vertrauensgefühl. Derartiges Vertrauen entsteht zwischen Bürgern, die nicht notwendigerweise die gleichen ethnischen, religiösen oder kulturellen Merkmale teilen, die aber Mitglieder der gleichen politischen Einheit sind. Neben der Schaffung von Rahmenbedingungen, die zum Entstehen von zivilem Vertrauen führen, könnte sich auch die Schaffung multipler Identitäten zur Überwindung ethnonationaler Ausschließung auf dem westlichen Balkan als konstruktiv erweisen. Der Anstieg von zivilem Vertrauen wiederum sollte sich im Aufkommen von demokratischer oder bürgerlicher politischer Kultur widerspiegeln. Eine solche politische Kultur sollte die Demokratien des westlichen Balkan stabilisieren und dabei helfen, Fehler in einer Region wieder gut zu machen, die bis vor kurzem in gewalttätige, großflächige Kriege und ethnische Konflikte verwickelt war. Als Fazit war festzuhalten, dass die EU durch ihre ausgeweitete und „maßgefertigte“ Konditionalität eine zentrale Rolle bei der Gestaltung von inklusiveren und toleranteren Gesellschaften sowie konsolidierten Demokratien in den (potentiellen) Kandidatenländern des westlichen Balkan spielt.

democratic consolidation; political culture; consolidation of political culture; external socialization; attitudinal consolidation; pre-accession diversity conditionality; first generation minority conditionality; second generation minority conditionality; respect for and protection of persons belonging to minorities; refugee return; prosecution of war crimes; post-conflict inter-ethnic reconciliation

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